户籍改革不在于改户籍(一)
发布时间:2019-12-31     字号: [小] [中] [大]

    12月26日,中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》,最受关注的可能是“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策,精简积分项目,确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。”政策一出,引起了社会的广泛讨论,其最大的意义在于:禁锢中国人自由迁徙权的一项制度似乎就要成为历史了。长期以来以户籍分割为主要研究对象的经济学、社会学者、人口学者好像也快要“没有饭碗”了,他们的政策建议里再也不可能出现“打破城乡户籍分割这一条”。但是,在我看来,这一政策改革的红利并没有人们想象的那么大。因为仅仅更换了一个户口本,离真正意义的自由迁徙还很遥远。我们来看看与户籍相关的几大重要权利,在放开落户之后是否会有变化,会有多大的变化。本文先来谈谈就业权和子女受教育权的问题。

    首先来看就业权。在计划经济时代,户籍是与就业权相关的,农民不能到城市就业,只有获得城市户口才有被招工的机会,或者被招工以后才能够获得城市户口。改革开放之初,这一制度仍被延续,农民工的概念就是在这一背景下产生出来的。而之所以要以户籍来限制就业,是因为当时的口粮按计划分配,城市户口可以有商品粮供应,农民到了城市没有口粮供应。早期的农民外出务工是需要冒风险的。后来,随着一系列制度的变革,农民外出务工被法律所允许,现在我们知道农民工的社会贡献被认可,甚至在很多地方成为招工的重点对象,因为愿意干脏活累活的人越来越少。现今,自由的就业权基本被保障,户籍改革不会带来就业权变化,即便是北上广这样的一线城市也有大量的农民工可以自由地就业。

    再看子女受教育的权利。义务教育可能是当前与户籍关系最为密切的一个权利,而其之所以要按户籍分配,是因为义务教育的基建、教师工资几乎完全是要靠地方本级财政(主要是县区级)来支出,他们当然不愿意把这部分资源让别人分享。农民工进城务工的一个最大的问题,就是子女没有办法进入工作城市的学校就读(主要是义务阶段教育),这就产生了大量的留守儿童。一些城市有开办农民工子弟学校,但由于其大部分很难以得到地方财政的拨款,质量很低。那么全面取消落户限制以后,是否会改变这一现象呢?我认为会有一定改变,但非常有限。我国城市里大部分的中小学招生都实行的是学区制,也就是按户口登记地就近入学,优质学校往往都集中在几个有限的学区。学区之外的人要进入学区,只有一种办法,那就是在学区内买房。但在大多数城市,如果能够买房,自然就能获得户籍,户籍改不改就没有价值了。这说明在享受义务教育方面,户籍本身不重要,落在哪个学区的户籍似乎更重要,农民工成为市民以后,仍然不可能在子女教育上享受平等的权利。当然,落户放开以后,一部分留守儿童或者在农民工子弟学校就读的学生,可进入到城市的非重点学校或郊区学校就读,也可一定程度上改善就学机会,解决家庭团聚的问题。

    可见,放开落户以后,对以上两项权利的改善是有限的。


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