武汉大学质量发展战略研究院
学术动态
2009年第2期（总第47期）
武汉大学质量发展战略研究院编 2009年3月6日
3月6日下午2：30，在樱顶院学术报告厅召开第三十四期“珞珈质量双周学术论坛”，论坛邀请湖北省特种设备安全检验检测研究院党委书记、院长，作题为“我国特种设备安全监管制度简介”的专题讲座。以下是论坛的主要内容：
我国特种设备安全监管制度简介
主讲人：湖北省特种设备安全检验检测研究院党委书记、院长
杨笑峰先生
一、特种设备监管制度形成的历史过程简介
1、我国特种设备种类划分及历史演变过程
五十年代开始：锅炉（以其为起点开展工作）、六十年代开始：锅炉、压力容器、八十年代开始：锅炉、压力容器、九十年代开始：锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道;2003年开始：锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、（场内机动车辆）。
2、国内外历史上特种设备典型事故
（1）1859年英国锅炉爆炸51起，死亡107人。
（2）1905年美国马萨诸塞州一皮鞋厂锅炉爆炸，58人死亡，所在街区毁掉。
（3）1955年4月25日天津国棉一厂锅炉爆炸，死8人、重伤17人，经济损失37万元。6月国务院行文在劳动部成立国家锅炉安全检查总局。
（4）1979年3月28日南阳柴油机厂浴室加热水箱爆炸，44人死亡，37人伤。
（5）1979年9月7日温州电化厂液录钢瓶爆炸，59人死亡，8万人疏散，直接损失60万元。
（6）1979年12月18日吉林液化石油气厂球罐破裂后发生大火，36人死亡，50人伤，直接损失600万元。
（7） 1984年12月2日，印度博帕乐市郊联合碳化物公司农药厂，毒气泄漏，震惊世界。
3、国内特种设备国家监管的历史沿革
由于特种设备在使用中具有很大的潜在危险性，以及发生事故的灾难性后果，涉及到国家、人民生命产财和公众安全。
这些事故首先引起了相关工程技术人员的注意，并提出了一些解决办法。后来世界各有关国家也逐步开始对其进行强制监督管理。
1955年在劳动部成立“锅炉检查总局”。其主要工作方式和内容按苏联模式和苏联专家建议开展。首先由锅炉着手，在以后的许多年中主要开展了以下几个方面的工作。
⑴、建立和健全国家监察机构，调集工作人员和技术专人
⑵、制定有关监察制度和政策；
⑶、开展现场检查活动，处理各种事故，提出安全技术对策；
⑷、开展各类从业人员的技术教育、培训；
⑸、开展在用锅炉登记，摸清家底；
⑹、对锅炉检查活动和生产活动提出许可要求。
1982年国务院22号令颁布《锅炉压力容器安全监察（暂行）条例》。经八次修改，第一次以行政法规立法的形式确立了我国特种设备安全监察制度。这部条例最开始于1963提出草案，国家劳动部已经注意到特种设备监管的立法问题。由于“文革”被迫中断。78年重新启动。
该部条例允许原劳动部门制定实施细则。后来的二十年中，随着情况的变化，实施细则的内容修订过多次。保证了条例在执行过程中与现时需要的相结合。
2003国务院373号令颁布《特种设备安全监察条例》。这是我国在社会主义市场经济条件下，第一部特种设备安全监察行政法规。由于已过去五年，我国的生产、经济形势又发生了变化。再加时间仓促，本条例出台时就有一些未曾解决的的问题。因此，本条例的修正案已快通过。
二、我国特种设备国家监管制度情况
由于特种设备特殊性，涉及到公众安全，发达国家和我国都对其实行国家监管。由于各国情况不一样，监管的方式内容不尽一样，甚至差别很大。但都进行了立法，立法是实行国家监管重要手段。
1、监管工作依据构成
（1）国家法律法规
a、行政法规——作为专门法。《特种设备安全监察条例》。以国务院总理令的形式公布。
b、其它相关法律——作为普通法。安全生产法、计量法、标准化法、行政许可法、刑法等。现在我国的法律是以国家主席令的形式公布。
（2）部门的规定
a、部门规章：如《蒸汽锅炉安全技术监察规程》。以行
政部门首长令的形式发布。
b、规范性文件：“关于••••••的规定”等。一般以行政部门分管首长签署后发出（印发、下发等）。
c、特种设备安全技术性规范（TSG规范）：如《锅炉设计文件鉴定管理规则》（TSG G1001-2004），以国家质检总局的名义颁布。
（3）产品标准
常见标准号词头有：JB、DL、GB、GB/T等，凡带“T”的为推荐标准。以行政部门的名义，或以行政部门与国家质检总局的名义联合颁布。一般来讲，主要只讲技术指标、计算方法、测量方法等。
（4）用户内部规定：在符合国家规定的条件下，用户结合自身实际制定的内部要求与规定。
2、基本监管工作范畴
（1）社会层面上——
凡涉及与特种设备相关的组织和个人，包括七个环节：设计、制造、安装、修理、改造、使用、检验。这七个环节包括了特种设备从生到死的全过程（销售除外），是特种设备安全监管制度最重要的特点。在这七个环节中，检验渗透
到了其它六个环节。
（2）个体层面上——
指从事与特种设备活动相关的组织而言，也可以理解为以上七个环节中的每一个环节。包括五个方面：人、机、料、
法、环。每个方面有不同的要求。
3、监管工作基本内容与方法
（1）制定政策、规范和标准。如确定特种设备安全工作政策、规划、工作任务和目标，组织制定相关的管理规范、
技术标准等等。
（2）贯彻政策、规范和标准，监督检查其落实。如组织各种专项安全检查、治理整顿活动，调查了解特种设备相关
活动中存在的问题，提出具体处理意见等。
（3）特种设备事故处理。如，事故的求援专业咨询、事
故调查及处理。
（4）培训教育及宣传交流。组织与特种设备活动相关人员的专业知识培训、执业技能培训，宣传特种设备的相关常识和国家的法律、法规，有关规定与要求，组织开展与特种设备相关的学术、技术、管理与各种经验交流活动。
（5）指导科研。引导和指导与特种设备相关的科研活动:包括质量管理、应用技术、检验手段、学术理论等。
（6）行政许可。对与特种设备活动相关的组织和个人实行行政许可。如对特种设备执业人员进行考核，考核合格后方可执业，分成了三大类：行政监察人员、技术检验人员、作业人员；对生产特种设备的单位实行许可；对使用特种设备的单位实行登记等。
（7）技术检验。由第三方的专业检验机构对特种设备的安全状况实行技术性检验。分为三大类：监督检验、定期检验、型式试验。
4、当前特种设备监管的主要动态
（1）三方责任的落实。即：使用、生产单位的主体责任、
检验机构的技术检验把关责任、监管部门的监管责任。
（2）五大体系的建立。法规标准体系、动态监管体系、安全责任体系、安全评估体系、应急求援体系。
（3）节能监管。国家新颁布的《节约能源法》中，把高耗能特种设备的节能监管工作的部分内容，交给了特种设备安全监管部门了。
三、需要思考的问题
1、监管制度定位变化代来新的问题
这种变化的直接原因由，国办发[1998]50号文，和2003年《特种设备安全监察条例》出台，对特种设备监管主体、对象等多方面的事、责、权进行了较大的调整；后来的《行政许可法》又对监管方式提出了新的规定；市场经济模式的逐步形成后的新情况，也使得对监管方式有新要求。例如：监察、检验、监管对象如何建立新的定位和关系，目前形成的新的关系是否可行；行政监管、技术检验与服务的内涵如何确定；行政监管、行政执法如何协调；在法规标准不完善的情况下如可过渡，依法行政我们准备好没有；监管效率与安全的时效需要矛盾的协调；安全责任的明确划分和界定。总之，我们应建立一个什么样的特种设备安全监管理体制和制度，要构成其什么样的内涵和外延，需要深入科学地研究。
2、专业人员问题
国内、国外的实践证明，安全生产是集专门管理和专门技术于一身的一项工作任务。因此，对从事这项工作的人员有专门的能力要求。
与特种设备相关的人员可分为四个门类：政府部门、检验机构、研究机构、生产使用单位。现在是各个门类的专业人员的素质、数量都与我国特种设备安全工作要求不适应。
我国现在大专院校大多已不设置这类专业以及培养相关专业人员，也还没有其他的专门培训机构。目前的培训是各级监察机构或其委托的组织，以考取执业资格为目的的短期培训。根本不可能对人员进行系统的知识和技能教育。专业人材培养，对特种设备安全监管工作的好坏、是否符合科学发展观的要求，将是带有根本性的任务。
3、特种设备检验与经济利益
检验工作是特种设备监管的重要内容和技术手段。
现在检验机构有两大类：政府举办的（第三方）、行业或企业举办的。
我国特种设备检验机构今后是走非盈利形组织，还是走盈利形组织的路，现在还无定论。
4、科学技术及理论研究缺乏
（1）特种设备安全工作还没有形成系统的科学理论。
安全生产三大要素：安全管理、安全技术、安全教育。
在特种设备安全工作中，还有没人作为一种理论来研究。由于缺乏理论指导，工作主要是行政推动，也可以说是以行政管理者利益推动为主，有比较多的人治色彩。即使有立法，也反映了很多部门利益。
（2）检验技术和方法的研究在认识得到提高，研究项目也不少，但转化为生产力的不多，也有少量高水平项目；专门的研究机构、大专院校等有较强研究能力的单位介入不多，主要是检验机构自己在搞。这样的研究模式值得反思。
（3）特种设备安全工作的软科研不多。
如：特种设备安全监管主体与对象的行为问题、心理问题、博弈问题，特种设备安全状态的科学评估手段与方法，特种设备安全不确定性因素的识别和影响，特种设备安全管理成本与安全管理效益评价等。
