武汉大学质量发展战略研究院
学术动态
2009年第1期（总第46期）
武汉大学质量发展战略研究院编 2009年2月27日
2月27日下午2：30，武汉大学质量发展战略研究院在樱顶学术报告厅举行第三十三期“珞珈质量双周学术论坛”。论坛邀请湖北省质量技术监督局王泽洪局长作“突发事件应对处置(案例型)”的专题演讲。论坛的与会人员与王局长进行了热烈与深入的探讨。以下是论坛的主要内容：
突发事件应对处置(案例型)
主题演讲：湖北省质量技术监督局局长 王泽洪先生
一、突发事件
（一）突发公共事件的定义
突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
（二）突发事件的基本特征
1.发生的突然性
事件的发生是不能预料或者难以预料的。尽管随着科技进步和认知水平提高，“突发性”有所减弱，可建立预警预报机制，如气象、疫情、地震等，但多数突发事件难以把握。
2.发展的不确定性
事件发展进程和损害结果并不确定。尽管掌握某些突发事件发展规律、方式和特点，并尽量控制事态发展，减少损失，都不能完全做到按照自身意志控制事态发展。
3.时间的紧迫性
事件发展十分迅速，短时间酿成严重后果，应对时间十分有限。因此要反应迅速，非常措施应对。
4.危害的严重性和公共性
事件可能给人们生命、财产、环境造成巨大损害，正常生产生活受到严重影响，国家权力运作受到严重阻碍，另一方面，突发事件危害后果具有公共性，国家、公共利益受到侵害。
5.采取特别措施的必要性
常态手段无法消除影响，必须采取特定的应急措施，标志着正常法律秩序转入非常法律程序。
（三）突发公共事件的分类
1.事故灾难
主要包括公路、水运、铁路、民航等交通运输事故，工矿商贸企业、公共场所等发生的各类安全事故，供水、供电、供油、供气等事故，通信、信息网络、建设工程、民爆物品、特种设备等安全事故，重大生物、化学事故，环境污染和生态破坏事故等。
2.公共卫生事件
主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
3.社会安全事件
主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、群体性事件和涉外事件等。
（四）突发公共事件的处理原则
1.以人为本，减少危害
一切从人民的根本利益出发，把保障人民群众的生命财产安全作为应急工作的出发点和落脚点，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡、财产损失和社会危害。
2.居安思危，预防为主
抓好突发公共事件预测、预警工作，做好应对突发公共事件的各项保障准备，增强全社会的公共安全和公众的自我防护意识。
3.统一领导，分级负责
在政府统一领导下，对突发公共事件实行分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制。
4.依法规范，加强管理
坚持依法行政，使突发公共事件的应急管理工作规范化、制度化、法制化。
5.快速反应，协同应对
充分整合、利用现有资源，加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，调动社会各方面力量，建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
6.依靠科技，提高素质。
充分运用国内外公共安全科研成果，利用科技力量进行应急技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥应急专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免应急不足、应急不当与应急过度；加强应急知识宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的素质。
（五）突发公共事件处置
1.预测
建立突发公共事件预测机制。各级政府应急办和政府有关部门依据各自职责分工负责有关突发公共事件预测工作，建立健全信息网络，及时采集相关信息，分析突发公共事件发生的可能性、级别、趋势和危害程度，向同级政府和上级主管部门提出预测报告和应对建议。
2.突发事件应急预案体系
1）突发事件总体应急预案（中央和省政府制定、发布）
2）突发事件专项应急预案（涉及多个部门，由有关部门起草，省政府办公厅发布）
3）突发事件部门应急预案（按照总体应急预案，部门制定的某一类型预案，报省政府备案）
4）突发事件省以下地方应急预案（分级负责、属地管理、各自制定、上报备案）
5）企事业单位依法依规制定的应急预案（中央和省属企业单位报上级主管部门备案）
6）举办大型活动，主办单位报当地政府、部门备案的预案（如大型会展、文体活动）
3.预警级别及发布
根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。根据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度、发展势态、区域范围，突发公共事件的预警从高到低可划分为Ⅰ级（特别严重)、Ⅱ级(严重)、Ⅲ级(较重)和Ⅳ级(一般)四个级别，依次用红色、橙色、黄色和蓝色予以表示。
4.突发事件的分级
1）按死亡（或生命受到威胁）、失踪、重伤、中毒的人数。一般适用于自然灾害、地质、环境、安全生产、铁路行车、森林火灾等。(见表1)
表1 突发事件分级1
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级别
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死亡、失踪人数
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重伤、中毒人数
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特别重大事件
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30人以上
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100人以上
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重大事件
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10-30人
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50-100人
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较大事件
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3-10人
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50人以下
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一般事件
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3人以下
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2）按经济损失（包括直接和潜在损失，见表2。）
表2 突发事件分级2
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级别
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潜在损失
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直接损失
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特别重大事件
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1亿以上
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1000万以上
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重大事件
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5000万至1亿
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500至1000万
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较大事件
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500至5000万
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100至500万
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一般事件
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500万以下
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100万以下
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3）按需转移、安置、疏散的人数
一般的自然灾害、铁道、地铁、安全生产事故需转移10万人以上为特别重大事件；
突发环境事件需转移5万人以上为特别重大事件；地质灾害需转移1万人为特别重大。
4）其他特殊分级标准
①多数自然灾害还以房屋倒塌为标准
②地震灾害的震级作为标准
③铁路以干线中断时间为分级标准
④电力的减供负荷达到事故前总负荷数的比例为分级标准
⑤环境事件中还以区域生态功能丧失程度和濒危物种生存环境受污染程度为分级标准
5）社会安全事件分类
分级标准是：“社会危害程度”和“影响范围”。
5.应急处置
1）报告制度
①责任主体
突发公共事件发生所在地有关单位和个人应当及时将有关情况向当地或上级政府、有关部门报告。各级政府和政府有关部门、单位是受理报告和向上级报告突发公共事件的责任主体。
②报告时限和程序
特别重大和重大突发公共事件发生后，事发地政府和政府有关部门应立即核实并在1小时内向上一级政府和政府有关部门报告，不得迟报、谎报、瞒报和漏报。特殊情况下，可越级上报，但越级上报的政府和政府有关部门必须同时报告上一级政府和政府有关部门、单位。
③报告内容
突发公共事件发生的时间、地点、性质、起因、影响及涉及人员等情况和采取的应急措施，并根据事态发展和处置情况及时续报。
2）先期处置
发生或确认即将发生突发公共事件，事发地政府和政府有关部门、有关单位在向上级报告的同时，必须立即启动相关应急预案，采取措施控制事态发展，组织开展先期应急处置工作。发生或确认即将发生特别重大、重大突发公共事件，事发地市（州）、县（市、区）政府主要领导必须迅速赶赴现场、成立现场应急指挥机构，组织、协调、动员当地有关专业应急力量和人民群众进行先期处置，及时对事件的性质、类别、危害程度、影响范围、防护措施、发展趋势等进行评估上报。
3）应急响应
政府应急办、政府有关部门接到突发公共事件报告后，必须在一小时内，核实突发公共事件的性质、类别、危害程度、范围、等级和可控情况等，确认属于特别重大、重大突发公共事件的，立即提出启动相关预案的应急响应建议，经应急委领导批准实施。
4）指挥与协调
需要政府组织处置的突发公共事件，由应急委或政府有关应急指挥部统一指挥或指导有关地区、部门开展应急处置工作。
5）应急结束
现场应急指挥机构或事发地政府在现场应急处置工作结束并确认危害因素消除后，向批准预案启动的政府或政府有关部门提出结束现场应急的报告。接到报告的政府或政府有关部门综合各方面情况和建议，作出终止执行相关应急预案的决定，宣布应急状态解除。
6.恢复与重建
1）善后处置
①事发地政府和政府有关部门要及时组织力量做好突发公共事件后期的善后处置工作，尽快恢复正常的生产生活秩序，做好疫病防治和环境污染消除工作。
②事发地政府和政府有关部门按照国家有关规定，组织有关单位深入细致地开展突发公共事件损害核定工作，对突发公共事件中的伤亡人员、应 急处置工作人员依法给予相应的抚恤和补助。事发地政府依法对征用的民用场所、设备、设施和其他物资予以恢复或适当补偿。保险监管机构应当督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。
③事发地政府和政府有关部门应当采取有效措施，确保受灾群众的正常生活。
2）援助
社会援助各级政府应当建立健全突发公共事件社会援助制度，鼓励和动员社会各界进行援助。工会、共青团、妇联、红十字会及慈善团体要积极开展捐赠、心理疏导等社会援助活动。政府和政府有关部门要加强对社会捐赠资金和物资的分配、调拨、使用情况的监督检查。
3）调查和评估
①突发公共事件应急结束后，事发地政府和政府有关部门要及时对应急处置工作进行总结，提出加强和改进同类事件应急工作的意见和建议，在善后处置工作结束后15天内，以书面形式报上级政府或政府有关部门。
②上级政府或政府有关主管部门会同事发政府组成调查组，及时对特别重大、重大突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建规划等问题进行调查评估，并提出防范和改进措施。属于责任事件的，应当对负有责任的单位和个人提出处理意见。
③政府有关部门对上年度发生的突发公共事件进行全面总结、分析和评估，向上级政府报告。
4）恢复重建
特别重大和重大突发公共事件的恢复重建工作由省政府统筹安排。较大和一般突发公共事件的恢复重建工作由市（州）、县（市、区）政府负责。
7.信息发布
突发公共事件的信息发布应当遵循依法、及时、准确、客观、全面的原则，在突发公共事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后适时发布初步核实情况、事态进展、政府应对措施、处置情况和公众安全防范措施等。政府或政府有关部门负责组织处置的突发公共事件的信息发布，由政府应急办或政府有关部门会同新闻宣传主管部门负责。
信息发布形式按《突发公共事件新闻发布应急预案》执行。
二、风险与突发事件
（一）风险的定义
某一特定危险情况发生的可能性和后果的组合。由风险因素、风险事故和风险损失等要素组成。风险的性质具有普遍性、客观性、损失性、不确定性。所谓风险发生的可能性，也就是不确定性，属于概率问题，也是反映我们监控的能力问题。
（二）风险的分类
按照风险来源，可以分为自然风险和社会风险。
按照风险的性质，可以分为财产风险、人身风险、责任风险和信用风险。
（三）风险管理的基本内容和应对方法
1．风险识别
确定风险的分类。
2．风险评估
1）风险评估的内容
风险评估是风险管理中的关键，在实地调查的基础上，运用各种方法对尚未发生的潜在的各种风险进行系统的归类，判断其性质与后果；对风险的存在及发生的可能性以及风险损失的范围与程度进行估计和衡量。
2）风险评估的方法
把引发突发事件的危险源、危险区域当作风险管理中的风险点进行调查研究，通过综合考虑周边各种因素，运用概率统计方法对危险源、危险区域引发突发事件的可能性进行评价，为采取相对应的措施（应急处理)提供客观依据。
3）风险评估和控制
建立常态化的风险评估机制，坚持重在预防的方针，对社会风险进行评估和控制。
4）风险预警和化解
对具有较高爆发概率的风险要及时进行预警，正视问题有效加以解决，将突发事件处理在萌芽状态。
5）突发事件应对
沉着冷静、临危不乱、勇于面对、果断处置。
3．风险对策
自留、回避、控制、转移。
（四）风险与突发事件的关系
突发事件的酝酿期即风险因素的形成期，敏锐地察觉风险因素，针对性地加以化解，就能预防突发事件的发生，而在处理突发事件的过程中，也要针对风险因素逐条加以解决。为了维护社会稳定，有效防止突发事件，需要做好风险评估和控制、风险预警和化解、突发事件应对等工作。
三、突发事件处置案例
（一）江汉油田“六八”事件
突发事件原因:2001年6月，江汉油田实施“减员增效”的改革方案，由于一些职工对有关政策不理解和有关部门政策解释宣传工作不到位。6月8日上午7时，部分职工集体上访，9时许，近7000名上访职工加上围观群众近万人围堵在江汉石油管理局机关、领导住宅区、广华大道、襄岳公路广华段等处，上访群众情绪激动，喊口号、拉横幅、搞募捐，强行冲击办公大楼和住宅区，打砸领导住宅，将广华一桥、二桥堵塞，并用拦截的卡车、油罐车和垃圾桶将襄岳公路阻断，事态十分严重。
性质：人民内部矛盾。
类别：国企改革中引发的矛盾与冲突。
危害程度：
1.行业改革政策冲击。
2.区域性暂时失控状态。
3.危害社会公共交通秩序、生产工作秩序，出现个别打砸行为。
影响范围：石化行业、潜江市广华地区。
二)应对措施
1.第一阶段
了解情况，作出判断；迅速报告，及时支援 ；快速反应，协同应对；现场指挥，应急启动；
2.第二阶段
①成立维护稳定指挥部
下设办公室、对话组、宣传组、治安组、矛盾化解组、后勤保障组。
②确定工作的基本原则与方法
“三不”原则：可疏不可激；可解不可结；可散不可聚。
“三保”目标：保局机关大院安全；保国道、省道畅通；保重点部位安全。
“三盯”战术：一盯组织挑闹和打砸抢者；二盯扯标语、拉横幅、抢车堵路者；三盯组织募捐、发动堵国道和冲击重要机关设施者。
③做好应对的工作预案
进行政策和法制的广泛宣传。
重点路段、住宅区、商贸区实施监控。
电视台、油库、气站重点保卫。
调集警力设备、防范重大事故。
3.第三阶段
①排查重点对象，实行“三线包一”措施；三种对象排查；三方力量合一，24小时全方位工作。
②增强防范工作，加大威慑力量
严密做好“三个防范”：反弹、恶性事件、扰乱破坏。
重要部位站岗、重要路段巡逻。
武警、消防、公安干警、民兵预备役力量统一调度、形成合力。
公秘结合、专群结合做好稳定工作。
4.第四阶段
①实行“管理局领导包片,工作组包点,基层干部包人”的工作责任制。
②开展”分类排队,因类施策,正面引导,释疑解惑”的工作。
③广泛宣传发动,充分发挥党员,干部,离退休老同志和工会,共青团组织的作用。
④在形势转移正常平稳状况下,做好巩固,防反弹和小结工作。
（三）启示
1.要深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，是解决当前社会、企业突出矛盾和问题的关键。
2.要教育领导干部增强政治敏锐性，提高应对和处置突发事件的能力。
3.要切实增强宗旨意识，提高做好新形势下群众工作的本领，切实维护好群众的切身利益。
4.建立健全责任明确、反应灵敏、运转高效的群体性事件处置机制，即给予现场处置的行政首长充分处置权，并以相应保护政策；同时建立对不作为行政官员严格的责任追究制度，使相关责任人不敢临事推托。
（赵聪利、王坤整理）
