编者按：党的十九大报告强调，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。十三届全国人大一次会议后，国家市场监督管理总局顺利组建，明确了“组织实施质量强国战略”“负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管”等职责。在此背景下，政府应如何进一步加强质量管理职能？围绕这一主题，《中国市场监管研究》杂志(中国市场监督管理学会主办)，特别专访了我院院长、宏观质量管理湖北省协同创新中心主任程虹教授。

    程虹教授具体从如何更好发挥政府作用，如何科学促进质量提升、如何更好履行质量安全职能、如何更好实现对质量信息和质量技术机构的管理、如何建立企业提升质量的激励约束机制、如何更好发挥消费者作用，以及质量信号提供、标准与认证、政府质量监管流程等方面，就政府应如何进一步加强质量管理职能进行了全面阐述。

    专访内容发表于《中国市场监管研究》2018年第5期。现将全文转载如下：

    《中国市场监管研究》：首先请您谈谈在质量领域如何更好地发挥政府作用，为什么改革是发挥这一作用的关键？

    程虹：质量的重要性是不言而喻的，对我国发展来说怎样强调都不过分。中国经济要从高速增长转向高质量发展，核心强调的就是质量。尤其是习近平总书记提出，推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变。对市场监管部门来说，促进公平竞争政策也好，加强市场监管也好，重要的目的之一就是要促进高质量发展。政府对质量管理和质量发展有着特殊的重要性，尤其是要更好发挥政府的作用，这一点对于我国当前来说就显得尤为重要。

    正是因为质量很重要，所以如何处理好政府与市场的关系，以及如何使市场监管部门在质量领域既不缺位，又不越位，从而找准自己的定位，就成了一个非常关键的问题。

    要更好地发挥政府作用，关键是要把握好两个定位：一个是政府要通过建立公平竞争的市场机制促进质量发展。只有好的质量竞争机制，才能从根本上使企业成为质量责任的主体，从而促进高质量发展，这是一个需要长期努力的系统工程。另一个是政府要通过有效的市场监管坚守质量安全的底线。在质量安全的监管中，破除地方和部门的保护主义，建立打击假冒伪劣的长效机制，真正在基层实现对质量安全的统一执法，既是质量安全监管履职的根本，也是质量发展公平竞争机制的建设。

    要真正做到这两个定位，关键就是要推进政府质量管理职能的改革。改革的前提是要转变观念，改变管理方式。改革的核心是要正确地处理政府与市场的关系，系统推进“放管服”改革。

    《中国市场监管研究》：市场监管部门如何科学地促进质量提升？

    程虹：我认为，对于政府而言，促进质量发展的最好制度就是公平竞争。市场监管部门主要应该做的就是建立一个好的促进质量发展的制度，这是作为政府行政部门最应该干的事情，也是最能干好的事情。改革开放40年的实践证明，凡是公平竞争和竞争充分的领域质量就好，无论是家用电器，还是装备制造等各个产业领域都是如此。从理论上讲，质量是固有特性满足要求的程度，这其中最重要的“满足要求”，只能是由企业自身在竞争中实现，政府主要是“固有特性”中质量安全的规制者。因而，质量最根本的是市场属性，而公共属性主要是体现在质量安全领域。

    我建议在市场监管部门的职能履行中明确，实施竞争政策，加强市场监管，建立公平的竞争秩序，从本质上就是通过制度创新推进质量强国。这是企业提升质量的最好激励约束机制。要让“质量是竞争出来”的这一理念，成为市场监管系统人人遵守的基本常识。尊重市场在质量发展中的决定性作用，是政府质量职能制定和履行的根本原则。

    《中国市场监管研究》：您对市场监管部门如何更好地履行在质量安全中的职能有什么具体建议?

    程虹：我认为，政府最重要的质量职能就是对质量安全的监管。质量之所以需要政府管理，是来自于质量有安全性问题，而这是涉及所有消费者的公共利益。质量当然有质量管理、标准和计量等许多方面，在这些方面只要涉及安全就应该是政府的职责，而不涉及安全的，政府要么通过公平竞争促进质量管理水平的提高，要么通过安全监管让市场主体遵守统一的质量底线。特别要强调的是，质量安全是一个永恒的问题，因而监管部门在这一问题上，可以说只有起点没有终点，是一个永远需要去认真履行的、永远在路上的基本职能。

    我建议在市场监管部门的职能中明确对质量安全的监管。这是政府履行质量职能的底线，应该特别突出质量安全监管这一职能。同时，现有的产品和商品质量分开监管的体制，对市场主体造成了很大困扰，应该合并统一监管。

    《中国市场监管研究》：政府对质量的监管需要足够的质量信息和技术机构的支撑，那么，您认为市场监管部门怎样才能更好地实现这一支撑呢？

    程虹：质量技术机构承担着解决市场质量信息不对称的重要职责，有着巨大的市场需求。新组建的市场监管部门所属的质量技术机构，不仅数量庞大，而且一直到县都层层设立。这些质量技术机构在履行服务政府质量监管技术职能的同时，还面向市场提供各种类型的服务，有些还直接管理着纯市场化的企业。显然，这样的设立方式既是政事不分，又与其他质量技术机构开展市场化竞争，以至于出现政企不分。市场监管部门自己办质量技术机构，甚至直接举办质量技术服务企业的方式，无论从哪个角度来说，都是与市场监管部门的行政属性和中立的监管定位不相符的。

    因而，我认为市场监管部门应该对质量技术机构实施统一监管并切实落实“政事分开”，履行对所有质量技术机构的公平监管职能，建立机构设立、资质、履职和退出的统一市场标准；各级市场监管部门与所属质量技术机构和所办质量技术企业应该逐步脱钩；整合相关质量技术机构，实现政企、政事和事企分开，做到“管办分离”。市场监管部门所需要的质量安全监督的技术服务，可以采用政府公开采购的方式来实现；确需市场监管部门保留的质量技术机构，应严格履行纯公共和公益职能。

    《中国市场监管研究》：由于质量存在信息不对称，那么政府在质量信号的提供上，怎样才能有更好的作为呢？

    程虹：在这个问题上，最需要明确的一个问题是，市场在质量信号的提供上是不是有效的。我们可以看看真实的市场中，质量信号到底是由谁来提供？当然是企业。因为，企业要将自己的东西卖出去，必须向购买者提供正常的质量信号。因而，质量和名牌是市场竞争出来的，市场有足够的能力选择出优质的产品和企业。这一点已被我国市场中已有的大量知名品牌和企业的市场份额比例所证明。同时，原工商部门也取消了对驰名商标和著名商标的评选。当然，质量也存在信息不对称，这主要指的就是极少数违法企业提供虚假的质量信号，从而欺骗消费者。在这一点上，恰恰是政府应该作为的地方，那就是打击那些虚假的质量信号，这才是市场监管部门在质量信号上应该干的事情。

    基于以上的分析，我认为各级市场监管部门不应参与对市场主体的各类质量评奖，而应该支持和监督社会组织和市场机构开展这项工作。原因很简单，这种行为不是政府应该去管的，而是区别性的在给某些产品以更高的质量评价。这显然不是政府中立监管所应该干的事情，对其他市场主体来说也不公平。确实，除了质量安全问题之外，不同市场主体提供的产品质量会有区别，也会有更优秀的质量，但这些区别应该由消费者和市场与社会组织来评价。实际上，评价各区域或城市的质量状况，也主要应该定位在质量安全上，包括这些地方出现的假冒伪劣商品的数量等，当然也包括这些区域高质量产品的附加值和市场占有率等指标。这些客观性的指标，能够更准确反映不同区域的质量状况，以及地方政府质量职能履职的状况。

    《中国市场监管研究》：政府的质量管理职能涉及标准和认证，请您谈谈在这个方面的看法和建议。

    程虹：标准和认证的重要性，与质量一样也是不言而喻的。同样，也需要思考在标准和认证领域，哪些是市场的，哪些是政府的？不要一说标准和认证重要，就都是由政府来抓，实际上政府最应该做的也是安全问题，比如政府标准主要就是应该围绕安全、健康、环保和通用等领域来制定。标准应该主要由市场主体来参与，这样才能形成制定和执行的激励约束机制，从而使标准真正被用起来。认证从本质上是政府借助市场力量的自我规制，但是现有的政府强制认证（3C），实质上已经具有行政许可的性质，没有反映市场的真实意愿。

    我建议推进“团体标准”和认证的社会化。要下大力气贯彻落实好新的“标准化法”，特别是建立促进“团体标准（主要是指由行业组织、研发机构和企业联盟等团体建立的标准）”发展的激励机制，鼓励各类市场和社会主体都来制定“团体标准”，并在竞争中推进各类“团体标准”，实现“团体标准”的优胜劣汰；改变“团体标准”的评价标准，不干预“团体标准”的制定，但是需动态发布“团体标准”使用者和应用者的数量统计，以真正的“用”标准，来促进优秀“团体标准”的出现；改革现有的国家产品质量的强制认证体制，有些改为行政许可，有些由政府认可的市场或社会主体开展。

    《中国市场监管研究》：您对政府质量监管流程改革有什么具体建议？

    程虹：随着市场主体的不断增长，现有的以直接进入企业现场，或进行事前许可开展质量监管的方式，永远都会面临着行政能力和人员紧张的短板。同时，随着产业和产品形态的不断变化，现有主动的监管方式必然面临着专业能力与阻碍创新的挑战。

    我建议除安全、健康和环保等极少数领域外，将现有的“事前主动型”质量监管方式，改为“事后被动型”监管方式，也就是主要以接受公民举报、随机抽查等方式来查处质量违法行为。这种监管方式的改变，既可以减少行政人员和资源的投入，又可以提高监管的专业性和准确度；大力宣传和鼓励社会举报，大幅度提高举报的奖励金额；对恶意举报和举报不实的，要予以公示和处理。

    《中国市场监管研究》：您认为应该如何借助现有资源，建立企业提升质量的激励约束机制？

    程虹：这是一个关键的问题，面对海量的市场主体，有限的政府资源不可能做到对企业的完整监管，最好还是要从机制上入手，也就是让企业能够在质量上有更好的自我激励约束。政府对企业质量的监管，不可能做到对企业具体质量行为和具体产品质量性能的所谓“全流程”和“全覆盖”，只能是对企业在市场上质量违规行为的信用管理。同时，政府一般不应该对企业除质量安全违规信用之外的信息进行评价，特别是不应该区别性评价哪些企业或哪些产品的质量“更好”，这些评价应该交由社会和市场主体去做。

    企业的质量激励约束有很多，需要市场监管部门持之以恒地去建设，对当前来说就是要善于利用已有的资源平台。建议充分利用“国家企业信用信息公示系统”，在系统中增加企业关于质量的自我声明内容，包括每年本企业标准使用的状况、接受监管部门“双随机一公开”的质量安全检查情况、接受各类高水平质量认证的状况和质量安全问题被行政处罚的状况等内容。通过企业年度动态性的质量信用声明，形成对企业强有力的质量激励约束机制、社会公开监督的选择机制，以及政府有约束力的质量监管机制。

    《中国市场监管研究》：您曾说过，消费者是质量的决定性力量，那么作为市场监管部门如何在质量领域发挥消费者的作用呢？

    程虹：目前的质量监管没有充分借助消费者的力量，实际上质量实践已经证明，消费者是拉动质量的第一动力，也是对企业质量的最好约束者。将巨大的消费者作用发挥出来，是市场监管总局借助社会力量、盘活社会资源参与“质量共治”的最好方法。

    建议大力支持各级消费者协会，普遍引进和实施比较试验制度，用消费者需求的力量来拉动企业产品质量的提高；重点在国家和省级消费者协会开展比较试验，为其提供政策、资源和专业能力的支持。“比较试验”是指在国家产品质量的标准之上，由主要代表消费者的组织，通过建立消费者视角的标准，对产品进行比较性的测试，并得出同类产品评价结果供消费者选择的制度。这一制度在美国、德国等国家广泛使用，已经成为消费者选择产品的重要依据，也以此约束了企业按照更高的消费者标准不断提升质量。

    来源：《中国市场监管研究》2018年第5期

    责任编辑：王琳