《转型中的地方政府》中的“35岁现象”
发布时间:2018-10-15     字号: [小] [中] [大]

    无论是公务员考试还是企业招聘,都常会在招考(聘)中看到“不超过35岁”的要求。这样,35岁基本上就被设为职场的生死线。35岁前后的职业生涯规划都显得如此的迫切。那么,基层公务员中的35岁是什么样的一种存在?35岁的公务员能够走上什么样的岗位?近期阅读周黎安老师的《转型中的地方政府:官员激励与治理》中,对基层公务员的职业生涯进行了详尽而又真实的刻画。
    《中国青年报》在2008年4月24日刊登了题为《“35岁现象”替代“59岁现象”,官员职务犯罪趋年轻化》的一篇文章,指出贪腐行为逐渐年轻化。都说“权力不用,过期作废”,“59岁现象”在我们的思维逻辑当中。我曾一度认为“35岁现象”是因为基层干部在35岁的时候才能走上重要岗位,因为经验不足和自制力不够导致贪腐的一种现象。然而周老师用了“扭曲的激励”一词一下子就颠覆了我以往的思维习惯。对于干部的经验不足和自制力不够来说,晋升激励和防范贪腐的制度设计更重要。
    曼昆《经济学原理》中十大原理之一:人们会对激励做出反应。周老师在书中指出,一些乡镇干部在35岁如果未能成功晋升到某个职位就可能永远失去未来的晋升机会,因为晋升的无望导致了贪腐动机的上升。按照这个视角来看,“35岁现象”和“59岁现象”的逻辑是一致的,就是晋升激励扭曲了。基层公务员的职业生涯真的是如此吗?对于很多想进入体制内工作的人来说,一边是对“金饭碗”的渴望一边却又是太多的疑问。根据《公务员法》第三章第十六条和第十七条的规定,公务员职务分为领导职务和非领导职务,领导职务层次分为:国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职,共10个级别。综合管理类的非领导职务分为:巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员,共8个级别。大学本科生考入基层公务员的岗位一般是科员,如果在乡镇可能会设办事员岗位。在《公务员法》中,科员到副科级干部看似只有一个级别,但是对于县级及以下公务员来说,在公务员职业生涯内当不上副科级干部也是大概率事件。我们去基层局,经常会看到一些老科长,他们的职务依然是科员级的股级干部。县级组织部门为了增加干部的层级,形成提拔的激励,增设了“副股级”“股级”干部,归口组织部管理,并按照提拔程序制定了人事规则。
    《转型中的地方政府:官员激励与治理》中假设了一个“火箭提拔”的基层公务员职业生涯。假设一个各方面条件都很优秀的本科生22岁一毕业就进入乡镇工作,并得到组织重点培养,5年成为“股级”干部,2年转副科级,3年变正科,再3年变副处级,这个流程最快也需要13年的时间。然后从副处级干部到县委副书记,一般还需要经历政协副主席、人大常委会副主任、政府副县长、县委常委、政法委书记、常委副县长、常委副县长、专职副书记等9个岗位,8个台阶,假设每个岗位干3年就得到晋升,干满9个岗位需要27年,上面加在一起已经是62岁,远远超过“退二线”的年龄段。事实上,基层公务员的晋升可能比周老师测算的速度还要慢。一个在乡镇任职的大学生经过组织的培养,5年成为“股级”干部,一般要5年才有可能提拔为副科级干部,任XX委员,时32岁。如果还想往上走,一般还要经历副镇长,人大常委会副主任,人大常委会主任,到达正科级。接下来,任社区主任,镇长,社区党委书记,镇党委书记,共计8个岗位。以每个岗位干3年就得到晋升算,时56岁任正科级的镇党委正职。上面描述的是党政部门的干部晋升,基层公务员实现“科员-股级-科级”的“三级跳”基本上已经给职业生涯画上了句号。在政府职能部门更是另外一番景象,往往股级干部就是职业生涯的最终归宿。
    在基层权力金字塔内,基层干部晋升和上层官员激励面临双重的挑战。为应对基层干部晋升激励的衰减效应。一是采用“年龄划线”。通过强制换人实行领导干部年轻化。如规定“乡镇班子必须配备一名30岁以下,县班子中必须配备一名35岁左右的常委委员”。基层实行的退居二线的制度也是“年轻化”政策的表现。为了维持基层政治锦标赛的有效运作,在平衡晋升流动性和公平性的内在矛盾的时候,有时不得不牺牲公平性,让一些人提前成为仕途竞争的牺牲品。二是增加“职位夹层”。即增加一些非正式的领导职位数量,如市长助理、县长助理、副秘书长等。但这种方式近些年已经被组织部门明文禁止。三是实行“职级晋升”。即所谓的“高配”,如把任职多年的科长提拔为“副主任科员”,享受副科级待遇。但2014年《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》实行后,根据公务员经济待遇的分配主要由职务决定转向主要由职级决定的规定,乡镇干部满20年,县城干部工作满12年都能享受到副科级待遇。“职级晋升”的激励在基层正在弱化。四是增设“办事机构”。即到机关内设的事业编制机构、事业单位以及新成立的临时机构任职,如“研究中心”“发展中心”“高级中学”“XX指挥部”等,这种方式也在一定程度上解决了晋升空间狭窄的问题。五是组织“公开选拔”。各类“选调”“遴选”是一种“公务员考公务员”的选拔机制,通过考试的方式让基层干部向上级机关流动。此外,近期实行的“村官选调生”制度,让一些具有事业单位身份的“村官”走上了“选调生”的快车道,形成了对“村官”的激励,让“村官”在服务期满后有机会进入直接公务员的晋升通道。

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